Изыскатели выступают за системное обоснование принятия новой редакции Градкодекса РФ

27 февраля состоялось очередное заседание Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по земельным отношениям и строительству. Оно было посвящено 10-летию принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации. В работе заседания, которое вел председатель Экспертного совета Владимир Ресин, приняли участие заместитель министра строительства и ЖКХ РФ Юрий Рейльян, заместитель главы профильного комитета Госдумы Михаил Авдеев, президент НОСТРОЙ Николай Кутьин, руководитель аппарата НОП Сергей Кононыхин. НОИЗ представляли президент Леонид Кушнир, заместитель руководителя аппарата Петр Котенков, советник президента по градостроительной деятельности Валерий Беляев.

На заседании Экспертного совета с докладом «Направления совершенствования правового регулирования градостроительной деятельности (повышение безопасности, развитие городского подземного пространства, учет специфики города Москвы)» выступил Валерий Беляев.

В своем докладе, содержащем позицию НОИЗ в целом, он подчеркнул, что принятый 10 лет назад ГрК РФ изначально содержал ряд пробелов и коллизий, что потребовало внесения в него многочисленных правок, которые иногда не улучшали, а, напротив, ухудшали ситуацию. Во многом эти изначальные и приобретенные пробелы и коллизии касались градостроительной безопасности и роли инженерных изысканий.

Советник президента НОИЗ привел конкретные примеры таких правок. Так, подчеркнул он, в ГрК РФ продекларирован принцип устойчивого (безопасного и комфортного) развития территорий. Очевидно, что градостроительная безопасность закладывается с уровня территориального плана. Но в 41-ФЗ, принятом в 2011 году, упразднили («для упрощения процедуры») возможность принятия планировочного технического регламента, госэкспертизу документов территориального плана и конкретику проведения инженерных изысканий для данного уровня. Таким образом, была усилена внутренняя коллизия с п.15 ст.1 ГрК РФ (в то же время для планировки территорий пробел ГрК РФ в части изысканий сохранился), а, главное, посредством этого снижен уровень безопасности планировочных решений. По его мнению, отсюда во многом и проистекают причины чрезвычайных ситуаций в г. Крымске, Приамурье и других местах. В. Беляев в этой связи подчеркнул, что необходимо дополнение ГрК РФ в части инженерных изысканий. Он напомнил, что для уровня территориального планирования соответствующий проект ФЗ, разработанный НОИЗ, был одобрен Экспертным советом в 2012 году, для уровня планировки территорий — проект ФЗ, разработанный Минрегионом с участием НОИЗ, должен быть внесен Правительством РФ в Госдуму в апреле 2015. В дальнейшем, для целостного регулирования градостроительных отношений в части инженерных изысканий целесообразно ориентироваться на включение в ГрК РФ специальной статьи.

Еще одно важное направление устойчивого развития территорий — градостроительное освоение подземного пространства, продолжал В. Беляев. Следует согласиться, что рассматривать его необходимо прежде всего в рамках градостроительной деятельности, но с обязательным учетом специфики использования и охраны недр. В то же время Закон РФ о недрах, принятый еще в 1992 году, ориентирован на добычу полезных ископаемых, на аспект охраны недр, а не на их строительное развитие и не учитывает требований ГрК РФ. При этом нужна увязка не только с ГрК РФ, но и с другими Федеральными законами. (Земельный кодекс, Гражданский кодекс). В Государственной Думе вопрос в 2014 году трижды рассматривался на заседаниях Экспертного Совета и Парламентских слушаниях. Даны рекомендации по созданию:

• Концепции развития законодательства (в феврале т. г. направлено обращение в адрес Козака Д.Н., которое в свою очередь направлено Минстрою, Минэкономики, Минприроды, Правительству Москвы).
• Концепции развития подземного пространства «мегаполисов» (прежде всего, Москвы, где эта тема наиболее актуальна).

Докладчик также предложил включить в ГрК РФ должный учет специфики Москвы (город федерального значения, субъект РФ, столица РФ, «мегаполис», особое муниципальное образование), так как глава 9 ГрК РФ (а там всего одна ст.63!) ее в полной мере не раскрывает. Мосгордума вынуждена приводить ГрК Москвы в соответствие с ГрК РФ. Но проблема сохраняется (например, сомнительная легитимность территориальных и отраслевых схем столицы). Поэтому важны не только и не столько формальные поправки в ГрК Москвы, сколько соответствующее развитие норм ГрК РФ с учетом специфики Москвы.

Говоря об общей оценке эффективности ГрК РФ, он подчеркнул, что за 10 лет было внесено более 70 поправок, но среди них было мало системных, кроме того, эти поправки не всегда соответствовали концепции Кодекса (нивелирование роли «правового» зонирования, полномочий местного самоуправления). Ряд градостроителей и юристов, включая отдельных специалистов НОСТРОЙ и даже Минстроя в последнее время стали говорить о начале кризисной ситуации в регулировании градотношений с призывом к введению моратория на такое развитие ГрК РФ, что показательно, но вряд ли реально. Выход в другом — найти и устранить причину такого развития Кодекса.

На наш взгляд, подчеркнул советник президента НОИЗ, такой причиной концептуально-структурного характера может быть размытый, неоправданно широкий спектр регулируемых отношений (от уровня СТП РФ до эксплуатации конкретного построенного объекта), продолжающаяся конкуренция с Земельным кодексом РФ. Есть и причина организационно-управленческого характера — отсутствие должной координации политики и действий Минрегиона (ныне Минстроя), а также Минэкономики и других ведомств (напр. Минюста, Минприроды и др.).

С учетом этого, докладчиком было предложено:

1. Обратиться к Правительству РФ через Минюст, ИЗиСП и др. институты с просьбой выполнить научное концептуальное обоснование новой редакции ГрК РФ (с учетом опыта организации недавних внесений изменений и дополнений в ГК РФ). При этом необходим учет результатов правового мониторинга, отечественного опыта (в т.ч. до 1917 года, практики районной планировки), современных тенденций (автономия стратегирования и регионального планирования по 172-ФЗ, принятому летом 2014 года), а также мировых аналогов (напр. наличие специальных законов о пространственном планировании, кодексов урбанизма, отсутствие в развитых странах земельных кодексов).
2. Создать межведомственную рабочую группу (как вариант при профильном Комитете Госдумы) по экспертизе и реализации такого обоснования.

Аналогичную рабочую группу целесообразно создать по правовому обеспечению развития городского подземного пространства, сказал в заключение В.Беляев и выразил благодарность Комитету Госдумы за интерес к этой разноаспектной, непростой и важной теме.

Обсуждение темы развития законодательства о градостроительной деятельности будет продолжено на Парламентских слушаниях в Госдуме 19 марта 2015 года.